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发信人: szukobe (雨过天晴), 信区: CL
标 题: 浅说公共行政
发信站: 荔园晨风BBS站 (Mon Apr 9 11:04:51 2001), 转信
赵立波
公共行政是行政主体凭借公共权威而对公共事务的组织与管理。根据公共权威
来源的不同，我们可以把公共行政大体上分为政府行政与非政府行政（或非政府主
体公共行政、社会性公共行政）。前者的公共权威直接属于国家权力（公共权力）
；后者的公共权威源于社会（市民社会），尽管这种权威在现代社会一般经过国家
的法律认可，但其性质却是社会性的，植根于国家与个人、政府与市场之间的公共
领域——市民社会。当然，这种划分只是大致的，两者之间总是存在大量交叉、重
叠现象。将公共行政分为政府行政与非政府行政，除更准确地描述当代公共行政的
真实形象外，其重要意义在于摒弃公共行政等于政府行政的狭隘观念，从而树立一
种更民主、更开放、服务型的公共行政观。
当代中国的非政府主体公共行政主要包括基层自治行政、公共事业行政、志愿
组织行政、社会中介行政四大类。
基层自治行政是城乡基层群众性自治组织实施的以“自我管理、自我教育、自
我服务”为宗旨的公共行政。其权力基础是由宪法确定、赋予的自治权，其主要组
织形式是非政府性质的农村地区的村民委员会和城市居民委员会，其内容包括自治
事务和政府委托事务两部分，其运作是在政府指导、支持和帮助下由区域内群众通
过自治组织组织实施。农村地区的村民自治通过公开直选、民主管理、群众监督等
形式，大大推动了社会主义民主政治的建设步伐。城市的居民自治通过体制与管理
创新出现向国际通行的社区组织与管理模式接轨的趋势。基层自治行政在不断探索
与社会主义市场经济相适应过程中，逐步发展出一种与垂直型的政府层级行政不同
的、能真正体现城乡基层自治特点的公共行政模式。
公共事业行政是指主要由政府举办的事业单位以执行公共政策、组织公共服务
、满足公共服务需要为目的的非政府主体公共行政。事业单位是依据我国独特的机
构编制分类确定的一种组织类型，主要指为国家创造或改善生产条件，从事为国民
经济、人民文化生活、增进社会福利等服务活动，不是以为国家积累资金为直接目
的的单位。非赢利、提供公共服务、主要由政府举办为其特点。这类机构在国外通
常具有行政法意义上的行政主体地位，被统计在政府机构（广义）范围内，其工作
人员具有公务员身份。在我国，除少数事业单位具有行政管理、行政执法职能或直
接从事经营活动外，其主体部分主要是在教育、卫生、科研、文化体育、城市公用
事业、社会福利等方面从事组织或提供公务服务活动。由于其举办主体是政府，故
其权威间接源于政府的公共行政权（非政府举办的事业单位除外），这是其与其他
非政府公共行政相异的地方；其使命是执行由法律或政府政策确定的公共服务，故
其性质属于非赢利性的公共行政。
志愿组织行政是指由各种志愿性组织组织实施的，为实现特定的公共利益的公
共服务或公益性活动。其权威基础主要源于社会或其组织成员对其目标所具有的公
共价值的认同，并得到政府法律、政策或道义上的支持；其组织形态多为非成员组
织，其中部分组织通过注册而成为社团法人、事业单位法人或民办非企业单位法人
；其活动集中在济贫救弱、环保、文化教育、社区工作等领域，在这些领域，由于
政府无力完全承担上述公共事务，赢利性企业不愿介入，志愿性活动成为协助政府
实现济贫救弱、保护环境等公共任务的重要机制。此外，志愿组织行政以成员自愿
为基础，具有组织形式灵活、不固定，活动方式分散、多样化，活动内容相对单纯
、专业化等特点。
社会中介行政是指由社会中介组织实施的中介服务性的非政府公共行政。社会
中介组织不同于一般的为市场主体提供中介服务的市场中介组织，是指介于政府、
市场、公民、企业之间，具有同业自律、监督鉴证、协调沟通等功能的社会组织，
其典型代表是行业协会、同业公会等“公共组织”；其权威或源自组织成员的集体
委托与授权，或源于社会公认的、与专业能力相联系的公共信用资源，上述二者通
常都受到公共权力的监督、规范与保护；其活动可以通过满足个别社会成员特殊需
要的形式实现某种整体利益，如深化政府、市场、公民、企业之间的联系，加快社
会交往速度与频率，规范公民、企业、市场及政府的行为，降低社会交易成果。因
此，这种中介服务具有公共物品的性质。从某种意义上说，一个发育正常的社会中
介系统，可以促使国家行为、市民社会、市场经济形成良好的互动关系。
-------摘自光明日报
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