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标 题: 我国新一轮修宪启动
发信站: 荔园晨风BBS站 (Tue Jun 24 17:19:48 2003), 站内信件
党的代表大会后提出修宪问题，几乎成了中国的惯例。从中央到法学界，新的宪法
修正案正在酝酿之中，第四次修宪前期准备工作已经正式启动
6月6日，一个小范围的高层专家会议在北京举行。会议的主持者是中共中央政
治局常委、全国人大常委会委员长吴邦国，而此时他的身份是刚刚成立的中央修宪
小组组长。参会者包括经济学家吴敬琏，法学家江平、应松年等，会议的内容是吴
邦国代表中央听取这些专家对修宪的意见。
6月的京城，围绕修宪的活动还有上海经济与法律研究所在北京召开的一个专
家讨论会，与会的专家学者均就修宪这一话题发表了自己的见解。
种种迹象表明，新的宪法修正案已在酝酿当中，或可说：第四次修宪前期准备
工作已经正式启动。
四部宪法，三次修宪
对于现代民族国家，宪法是其根本大法，是国体和政府组织形式的合法性依据
，是一个国家采取重要决策的规则来源。而修宪则是指为了让宪法适应新的社会状
况而作出一定的修改，是宪法保证其稳定性和应对社会变化能力的重要手段，因此
它与宪法本身同样重要。
但修宪并非必然之举，是否有必要修宪，决定于社会状况是否有大的变化和与
全社会是否有真实强烈的修宪诉求。
1949年以来，中国曾颁布过四部宪法，即1954年宪法、1975年宪法、1978年宪
法和1982年宪法。此外，1949年还颁布过一部临时宪法性质的《共同纲领》。
以宪法所体现的价值和立法技术衡量，前三部宪法中，以1954年宪法最全面、
合理。1975年宪法是在“文革”背景下制定的，制定程序本身就问题多多，其中错
谬也比比皆是。1978年宪法与1975年宪法相比，并无什么实质性进步。
总体上看，现行的1982年宪法是这四部宪法里较为成熟的。当时，全社会包括
执政党在内，对宪法的实际功用还不甚了了，然而制宪者还是意识到对国家发展的
战略规划以及执政的方式、手段都应当制定一定的规则，因此这部宪法从全面性看
已经难能可贵。不过，这部宪法如同中国后来制定的其他法律一样，存在着重实体
规则、轻程序规则的弊病，实体性规范包罗万象、几乎糜失巨细，但往往缺乏程序
性规范保证。例如规定了人身自由的公民权，但并未在国务院的行政权和检察院、
法院的司法权中作出相应的保护程序。同时，宪法中也加入了过多的意识形态内容
，不完全像一部宪政意义上的宪法。
1987年、1992年和1997年，中国共产党分别召开了十三大、十四大和十五大，
相应地，中国分别于1988年、1993年和1999年进行了三次修宪。党的代表大会后提
出修宪问题，这几乎成了惯例。
有专家解释说，这是因为中国处于改革开放和社会转型时期，每次党的代表大
会，都会提出一些新的改革开放的理论和方针政策。按照我国的宪法理论，宪法要
反映国家的指导思想、目标、任务和经济、社会制度等方面的内容，因此每次党的
代表大会后都要对宪法进行修改。
这三次修宪，共产生了19条宪法修正案，在一定程度上解决了1982年宪法与社
会发展的矛盾。但这也只是解决了一些表面上必须解决的问题，而对一些体制上深
层次的问题没有触及。
例如，1988年的两条修正案解决了土地使用权的合法性问题，从此土地使用权
被正式允许流通，还解决了私营经济的一定程度的合法性问题，但还不彻底，仅仅
将它作为公有经济的补充看待。
1993年的修正案是在邓小平1992年南巡讲话以后的一次大修，共修改了九条，
第一次在宪法上明确了中国目前处于社会主义初级阶段。另一个重要成果是第一次
明确表明中国实行市场经济，将人们长期以来关于社会主义与市场经济是否对立的
疑虑一扫而空。因此，这次修宪可以说是给市场松绑，给发展松绑。这次修宪还涉
及到一定的选举制度，敏感的人可能还会认为1993年修正案也是一次重申执政党与
参政党之间友好合作关系的保证。
六年以后的1999年修宪共增加六条修正案。这次修宪同时将邓小平理论和建设
法治国家的理念写进宪法，被认为是一次重大突破；并且进一步提出保护个体私营
经济、集体经济，还将“反革命”这种非法律术语、纯属意识形态的词汇从宪法中
驱逐出去，改为国际通用的“危害国家安全的犯罪活动”。
纵观三次修宪，可以说硕果累累，但不必讳言，作为一个历史上一直缺乏宪政
实践经验的国家，历次修宪也存在诸多问题，例如宣言式的内容并未见少，程序性
的规则并未见多。
修宪之争
也许人们会认为时过境迁，在宪法中某些条文无力应对现实社会的时候就应该
修改宪法，但实际情况却往往并非如此。
一部宪法是否在特定情况下被加入修正案，取决于大量因素，例如宪法本身是
否在国家政治生活中确实拥有最高的权威，社会对宪法的态度是否确实尊重等。仅
以法学界为例，以研究宪政为业的学人之间，对修宪的态度和看法往往也是五花八
门。
有学者认为，宪法是国家根本大法，应当比普通法律更具有稳定性、长期性、
规范性和权威性，不宜频繁修改，也不宜过多修改。宪法写不写哪些内容并不是最
重要的，关键是不能养成一种动辄修宪的观念，把宪法当做政治性文件对待。
“宪法不能勤修勤改。”中国政法大学前校长江平说。社科院法学所教授周汉
华也主张，“释宪比修宪更重要。非常有必要设立专门的机构来承担宪法解释职能
，保障宪法的实施。”
一些学者提出可以循序渐进，逐步修改宪法与实际不相符的地方；同时要特别
注意修宪的程序。清华大学法学院院长王晨光教授认为，修宪首先应该广泛、公开
地征求意见。宪法是关系到每个公民的事情，仅做到党内征求意见不能叫做公开。
其次应该加强法律规定的有提案权的部门的参与，强化人大的作用。传统的由中央
提出建议，人大接受的方法，未必是最好的方法。“修宪是一定要修的，但应该注
意修宪的程序。通过修宪，促进宪政的发展才是修宪的最终目的。从这个意义上讲
，有全民参与的修宪就是成功的。”王晨光强调。
国家行政学院教授杜钢建也认为，既然宪法存在与现实脱节的地方，就必须修
宪。不能单纯为了维持权威，就不去改动那些急需修改的地方。
“三个代表”和“保护私有财产”
回顾10年来的三次修宪，都与党的政策息息相关，及时反映党的政策的变化成
为修改宪法的基本动因。可以说，根据党的政策进行修宪成为我国修宪的基本模式
。
具体到本次修宪，权威人士告诉《财经》，一个重要内容很有可能是将“三个
代表”思想写入宪法，“三个代表”作为我党的指导思想写入宪法。这如同1999年
的宪法修正案将邓小平理论作为国家意识形态的一部分写进宪法序言。
对此，一些专家和学者持有不同的看法。本次修宪的专家组成员中国政法大学
教授江平就认为，“三个代表”是对党员的要求，是否应该写进宪法还有待商榷。
至于将“私有财产不可侵犯”写进《宪法》，学界此前已有讨论，包括经济学
家吴敬琏在内的许多学者都认为，《宪法》不明确保护私有财产，不利于中国经济
的进一步增长。很多学者认为，最好应该在宪法中写入“私有财产神圣不可侵犯”
，进一步加强对私权的保护。
全国人大常委会秘书处的蔡定剑指出，当前对公民财产的侵犯最严重的表现是
城市拆迁和对农民的土地征用。老百姓的房子说拆就拆，而且给予极不合理的补偿
，多是根据地方性法规、政府规章，甚至是城市的一个拆迁办法。因此，提出私产
入宪，最关键的是要防止国家权力对私产的侵犯。
吴敬琏教授也认为，要把保护财产权利确定为一条基本的宪法原则，然后再根
据宪法制定各种法律和行政法规乃至政策。为了明确财产权受到保护和不可侵犯，
应当在宪法里明确规定，除为了合法认定的公共需要，并且有充分的预先补偿的条
件，才可以征用。
中国前三个宪法修正案都有涉及财产权关系。1988年的第一个宪法修正案，在
现行宪法第11条中增加第三款，“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发
展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利
益，对私营经济实行引导、监督和管理。”这一宪法修正案意味着国家第一次承认
了私有财产。
1993年的宪法修正案，放弃了计划经济体制，正式宣布“实行社会主义市场经
济”，承认国有企业在法律规定的范围内有权自主经营。这次修宪后，市场经济得
到了高速的发展。
1999年的宪法修正案更是为私有财产权提供了更明确的合法性根据。修正案第
16条明确提到“非公有制经济”，并承认其合法性，但把它限定在“社会主义市场
经济的重要组成部分”的范围内。该宪法修正案虽然在承认私人财产权的合法性方
面迈出了关键的一步。但并未采用“保护私有财产权”的表述方式，更未直接涉及
私有化和私有制的定位。
今年3月，中国经济景气监测中心会同中央电视台《中国财经报道》栏目组对
北京、上海、广州三大城市700余位市民进行了一次调查，结果显示93.0%的受访者
赞同修宪保护公民私有财产，仅有7.0%的居民持反对态度。
引入“人权”概念
有关专家向《财经》透露，此次新一轮修宪，另一个可能的内容是提出人权问
题，把尊重和保障人权确定为一项宪法原则。
在权利体系方面，现行宪法关于公民权利义务的列举是较为完备的。当代绝大
多数权利概念，包括某些“新权利”，在现行宪法中都有规定。但是宪法中没有明
确提出尊重保障人权。
事实上，人权概念有一些作为法定权利的公民权利所不具备的长处。将人权概
念引入宪法，把尊重和保障人权确定为一项宪法原则，不仅可以保证宪法的根本点
，而且便于立法和司法机关在面对不同利益的权衡时，作出有利于保护公民权利的
解释。
其实，中共十六大报告在2020年奋斗目标中已经提到，要使人民的政治、经济
和文化权益得到切实的尊重和保障。胡锦涛总书记在纪念宪法施行20周年座谈会上
同样指出，中国宪法是中国公民基本权力和自由的有力保障。“这意味着宪法将会
在人权方面进一步明确和加强。”国家行政学院教授杜钢建满怀希望地说。
江平教授同时指出，公民权利涉及的内容很多，包括知情权、隐私权、接受公
开审判的权利等，这些权利在现实生活中有时会被忽略，并且缺乏明确的定义和保
障，有必要引起重视，但关键是怎么实现。“修宪有没有效力，关键看宪法的本身
。”
记者在采访中还发现一个重要现象，就是专家学者们在探讨修宪问题时除了一
如既往地注重宪法中应当增加的实体性权利规范，例如上述谈及的知情权等，同时
也十分重视一些程序性宪法规则。杜刚建教授认为，应当在宪法中增加人身保护的
程序性规范，条文可以大致表述为国家尊重和保障人权、公民的基本权利，除非依
据法律规定，并遵循正当的法律程序，不得限制和剥夺等。
关于私有财产权保护的程序性规范，杜刚建教授认为，还应该增加关于各级立
法机关在征税权上的权限以及制定并通过各类税法的程序性规范，例如某些税种的
征收应当由选民公决通过才具有法律效力等。这些都是历次修宪过程中比较缺乏的
专家意见。
宪政意识新发展
由于宪法是一个国家中所有法律的母法，是最高权威，要真正保证其权威性就
必须对于违宪行为有严肃的合乎法治精神的司法措施，因此如何监督宪法的实施，
设立违宪审查制度，将是本次修宪的一个重要议题。
根据中国现行体制，全国人大及其常委会有权制定法律，国务院有权制定行政
法规，国务院各部门和地方有关政府有权制定规章，拥有立法职权的地方人大及其
常委会也可以制定地方性法规，最高法院和最高检察院可以对法律作出司法解释。
如此庞大的规范体系是否会与宪法发生抵触，由谁来认定和处理违宪，在现实
是一个亟需解决的问题。例如国务院2001年制定的《出版管理条例》对于公民出版
的限制与宪法第三十五条确认的“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社
、游行、示威的自由”是否存在冲突？如何认定？——在这方面，全国人大及其常
委会负有监督宪法实施的职责，但在解释宪法尤其是确定和纠正违宪行为方面，还
缺乏足够的理论支持和制度安排。
据人大常委会秘书处的蔡定剑介绍，1982年起草现行宪法的时候，有关人士就
提出建立宪法委员会。到1990年、1991年起草监督法的时候，也有人提出建立宪法
委员会的建议。但这项建议之所以没有提上日程，一个重要原因是对宪法委员会的
要求太高了，在当时不够现实。
“我们现在急需解决的是司法的高度不统一和各自为政的问题。”蔡定剑指出
。他认为，解决的办法是建立一个专门的机构，专司解决法律实施过程中出现的违
宪和法律法规冲突问题。具体实施起来，可以考虑在人大下面设立一个类似于专门
委员会的机构，主要由法律专家为其成员，全国人大授予它一定的权力，对宪法进
行解释，发现违反宪法的法律法规，可以通知有关机关撤销，甚至可以提请常委会
来执行。“慢慢地，制度就会成熟起来。”他说。
“宪法委员会是有存在的空间的，可以在全国人大和政协之外，由这两个部门
联合组成一个独立的宪法委员会，负责监督宪法实施和审查纠正违宪。”国家行政
学院杜钢建提出了自己的设想。
在王晨光教授看来，建立宪法委员会是可行的。他建议，把这个机构设在人大
，规模不要太大，但要对主要法律提出分析，进行审查。“我们以前成立过香港基
本法委员会，虽然具体法律地位没有确定，但是参与了很多问题的讨论。这种模式
是可以借鉴的。”
也有学者认为，应该建立宪法法院，不隶属于任何机构。还有学者提出建立司
法审查制度，就是由司法机关特别是最高司法机关行使司法审查权。
无论意见纷纭，在建立违宪审查制度上，各方已经达成了共识：应该尊重宪法
的权威，迅速建立宪法监督、违宪审查制度。
面对宪政意识的觉醒，走宪政之路应该是必然的选择。然而，宪政在中国逐步
实现的途径还需要进一步探讨。
“只要每次修宪都前进一步，就是好事。”江平教授感慨系之。-
【资料】
修宪的步骤和程序
我国现行宪法六十四条规定：修宪动议需要全国人大常委会或者五分之一以上
的全国人大代表联名提出，并须经全国人大会议以全体代表的三分之二以上的多数
赞成，才能最终获准通过。
我国历次修宪，采取的程序均为由中央政治局常委审定并经中央政治局会议原
则通过修宪的初步意见后，发给各省、自治区、直辖市党委，中央各部委，国家机
关各部委党组(党委)，军委总政治部，各人民团体党组和中央委员、中央候补委员
征求意见。其间，还会召开座谈会，征求各民主党派中央、全国工商联负责人、无
党派代表人士以及专家学者的意见。此次修宪基本上沿袭了以前的做法，由全国人
大常委会委员长担任修宪领导小组组长。修宪建议将由中央组织草拟、修改，然后
择期将修宪建议提交全国人大常委会讨论。
--
无聊啊。
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