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发信人: szukobe (巫毒崇拜), 信区: CL
标 题: 《中国律师》杂志：长春亚泰状告中国足协面临尴尬
发信站: 荔园晨风BBS站 (Tue Mar 19 09:52:47 2002), 转信
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http://sports.sina.com.cn 2002年03月16日17:18 新浪体育
2001年10月，中国足协对2001年甲B五家足球俱乐部进行处罚，进而引起足球
俱乐部揭发黑哨的风暴和司法介入的讨论。正在舆论界和法律界对司法介入黑哨进
行莫衷一是的讨论之时，被处罚的长春亚泰足球俱乐部及全体教练员球员，于
2002年1月7日向北京市第二中级人民法院递交了起诉中国足球协会的行政起诉状，
北京市二中院于1月23日作出了不予受理的裁定，长春亚泰足球俱乐部于1月28日向
北京市高级人民法院上诉，请求撤销北京市二中院的不予受理的裁定。
《中国律师》杂志2002年.第3期热点栏目日前采访了亚泰足球俱乐部代理律师
、北京友邦律师事务所主任周卫平律师。
记者：周律师，长春亚泰为何对中国足协提起诉讼？
周律师：长春亚泰诉中国足协，源于中国足协对长春亚泰作出的处罚决定没有
事实和法律根据，严重侵害了长春亚泰的合法权益。
2001年，中国足协组织全国足球甲级联赛并实施管理，长春亚泰依据有关规则
参加了全国足球甲级B组联赛。在联赛中，长春亚泰发扬体育拼博精神，终于在
2001年10月6日的第22轮与浙江绿城足球队比赛中，净胜6球，在整个赛季中排名甲
B第二。按照中国足协发布的《全国足球队甲级联赛规则》第9条关于“获得全国足
球甲级队B组联赛前两名的队，次年参加全国足球甲级A组联赛”的规定，长春亚泰
足球队应升入甲A足球队之列。
但是，中国足协在联赛后的2001年10月16日，突然做出足纪字(2001)14号“关
于对四川绵阳、成都五牛、长春亚泰、江苏舜天和浙江绿城俱乐部足球队处理的决
定”(以下简称14号处理决定)，该决定取消了长春亚泰升入甲A资格和2002年、
2003年甲乙级足球联赛引进国内球员的资格，并限长春亚泰3个月期限的内部整顿
，同时对教练员球员作出停止转会资格的处罚。
长春亚泰不服中国足协的14号处理决定，于2001年10月19日和11月10两次向中
国足协提出申诉状，但中国足协未能在法定时间内答复，我们认为，中国足协的“
14号处理决定”为法律授权的组织作出的行政处罚行为，该行为没有事实根据、也
无法律依据，应当依法提起行政诉讼。
记者：你们为何提起行政诉讼，而非民事诉讼？
周律师：因为中国足协具有行政诉讼的被告主体资格，它是法律法规授权的组
织，更重要的是中国足协的“14号处理决定”属于行政诉讼受案范围。
中国足协是全国单项体育协会，根据我国《体育法》第31条关于“全国单项体
育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理”的规定，中国足协是法律授权的管理全
国足球竞赛的组织。中国足协虽然注册为社团法人，但是它并不是自下而上的、通
过全体成员民主选举而组成的自律性的民间社团，它的组织机构和管理人员是由国
家体育管理机关指定和任命的，国家体育总局在行政职能转变中将足球行政管理的
职能交其行使。同时它又是国家体育总局下属的中国足球运动管理中心，实为两块
牌子一个机构。因此，中国足协与各俱乐部及其球员、教练员之间的关系不是隶属
关系，而是非内部的管理者与被管理者之间的不平等关系，有着与行政诉讼法律关
系相同的、不平等主体之间关系的特点，而是非民事法律关系，基于这一点，中国
足协毫无疑问具有行政诉讼被告的主体资格。
根据我国《行政诉讼法》第25条第4款“由法律、法规授权的组织所作的具体
行政行为，该组织是被告”的规定，以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和
国行政诉讼法〉若干问题的解释》第20条第3款“法律、法规或者规章授权行使行
政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政
行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施行为的机构或者组织为中国足协”的规
定，中国足协作为法律法规授予管理权的组织，可以作为行政诉讼的被告。
记者：从主体上讲，中国足协是可以作为行政诉讼被告的，但是中国足协行使
法律法规授予的管理权，与其按照行业规章行使的内部管理权毕竟有所区别，前者
可以进行行政诉讼，后者则不能进行行政诉讼，那么你们所诉的“14号处理决定”
属于前者吗？
周律师：中国足协作为法律法规授权的组织和社团法人，兼具法律法规授予的
管理权和按照行业规章的自律管理权两类管理权。两类管理权有所区别：中国足协
作为行业协会，其自律管理权是依据其章程规定对足球竞技活动进行管理，包括对
竞赛规则、裁判及其规则，以及竞赛本身的管理等。这种管理多是一种专业技术性
强的管理，它主要依据自律性的竞赛规则行使管理；而中国足协作为法律法规授权
的组织，其享有的法律法规授予的管理权是依据法律法规的规定行使的，这种管理
权包括对整个行业的组织和宏观管理、对相对人的注册管理、对相对人的赛场外处
罚等。这种管理是依据法律法规授权的，涉及相对人法定的人身权和财产权，尤其
是涉及注册许可、劳动就业、经济处罚、停业等的管理权，是一种法定的公权力或
行政管理权。上述两种管理权产生纠纷的解决方式有所不同，前者是按照行业协会
章程规定，由行业协会自行解决；而后者则只能按照法律的规定，通过行政司法机
关依据法定的行政诉讼程序解决。
中国足协对长春亚泰足球俱乐部及教练员、球员的“14号处理决定”，是在赛
场之外做出的处罚，其内容涉及到长春亚泰足球俱乐部及教练员、球员在整个职业
联赛中的升级、全体球员教练员的年度注册、限期整顿等，严重侵害了长春亚泰足
球俱乐部及教练员、球员的经营权和球员的就业权。中国足协的这一决定远远超出
了其行业自律管理的范畴，如“14号处理决定”中取消长春亚泰足球俱乐部及教练
员、球员升入甲A资格的处罚，在中国足协的章程中就不存在，这说明“14号处理
决定”涉及的完全属于法律法规授权中国足协管理权范畴，是实施公权力的处罚行
为。对这些决定产生的纠纷，不能通过中国足协自身解决或由其终审解决，而只能
通过司法机关的行政诉讼终审解决。
记者：中国足协章程明确规定纠纷不经过司法解决，而且据中国足协称“这是
根据国际足联章程规定的”，这一规定是否意味着对足协内的行政纠纷应当排斥司
法介入或司法审查？
周律师：中国足协《章程》第87条规定：“1、中国足球协会各会员协会、会
员俱乐部及其成员，应保证不得将他们与中国足球协会、其它会员协会、会员俱乐
部及其成员的争议提交法院，而只能向中国足球协会诉讼委员会提出申诉。2、诉
讼委员会在《诉讼委员会工作条例》规定的范围内，作出的最终决定，对各方均具
有约束力。3、诉讼委员会作出的上述范围外的裁决，可以向中国足球协会常务委
员会申诉，常委会的裁决是最终裁决”。这一规定如果只是指竞技比赛中的技术争
议解决尚可(但是也不能在中国足协内设立一个诉讼委员会，因为诉讼机构在法律
上只能是司法机关)，但如果包括对中国足协行使行政管理权产生纠纷的解决，则
是错误的。因为，对于法律法规授权的具有行政管理职权的组织的管理行为，我国
行政诉讼法有明确的规定，其争议属于行政诉讼受案范围，司法机关有权管辖，对
其行政行为实施司法审查。中国足协《章程》的上述规定不应包括对其法律法规授
予的管理权产生争议的解决，否则就是严重违背我国行政诉讼法的行为。
中国足协称其《章程》关于纠纷不经司法解决的规定是根据国际足联《章程》
制定的，有断章取义之嫌。国际足联《章程》第13章第63条第3款关于争议解决的
规定是：“如果一国的法律允许俱乐部或俱乐部成员就体育部门宣布的任何决定在
法院提出质疑，则俱乐部或俱乐部成员在该国足协内或其授权的体育裁判机构可能
有的全部措施用尽之前，不得在法院提起质疑”。由此可见，按国际足联的规定，
如一国法律允许，则俱乐部或俱乐部成员与足协之间的纠纷，在穷尽了有关前置仲
裁程序后，就可以在法院诉讼。这说明国际足联的规定并不绝对排斥一国法律的特
殊规定和司法的终审权。中国足协《章程》关于中国足协争议只能经过其自己的诉
讼委员会解决，不能将争议提交法院解决的规定，与国际足联《章程》有差异。我
国《行政诉讼法》关于法律授权的组织的行为属于行政诉讼范围，应接受司法审查
的规定，就是国际足联《章程》规定的“一国法律允许的”状况。根据国际足联《
章程》规定和我国《行政诉讼法》规定，对于中国足协行政行为不服的纠纷，应适
用我国的《行政诉讼法》，接受法院的审查。
需要特别指出的是，国际足联《章程》和中国足协《章程》均属于民间行会的
规章，不属于我国人大批准和通过的国际公约和条约。如果它与法律发生冲突时，
只能以我国法律为准。一国法律及其司法的统一和尊严，是国家主权的象征，按照
现代法治原则，不允许任何公民和组织有凌驾于法律之上和超越于法律之外的特权
，也不允许“任何人为自己案件的法官”。中国足协作为中国法律授权的管理足球
竞赛的组织，毫无疑问应遵守中国法律，接受中国司法管辖。
记者：我们注意到，《体育法》第31条虽然规定单项体育协会管理单项体育竞
赛，属于法律法规授权的性质，但是《体育法》第33条却规定竞技体育活动纠纷由
仲裁解决，您如何理解这一规定？
周律师：我国《体育法》第33条规定，“在竞技体育活动中发生纠纷，由体育
仲裁机构负责调解、仲裁。体育仲裁机构的设立和仲裁范围由国务院另行规定。”
这一规定的前提条件是说竞技体育活动中的纠纷由调解和仲裁解决，并未说体育管
理的纠纷由仲裁解决，由于本案纠纷属于行政纠纷而不属于竞技体育纠纷，因此不
属该规定中应仲裁解决的范围。而且该条还规定，应由国务院设定仲裁机构和制定
仲裁规则，但目前国务院并没有设立体育仲裁机构，这就使争议没有仲裁解决程序
。而按一般法律解决途径的规则，在没有仲裁程序的情况下，司法程序就是最终的
解决途径。再则，该条规定并没有说将设立的仲裁机构的仲裁是终局的，并未排除
司法的终审权。因此，这一条规定并不妨碍我国司法机关按行政诉讼程序受理本案
。
需要指出的是，仲裁所要解决的纠纷是平等主体之间的纠纷，不平等主体之间
的纠纷只能通过行政诉讼解决，而不能通过民事的或仲裁方式解决。从这个意义上
讲，既便是我国将来设有体育仲裁机构，涉及足协的行政纠纷也不能经仲裁解决。
记者：北京市第二中级人民法院以长春亚泰起诉不符合法律规定的受理条件为
由，裁定不受理长春亚泰的行政诉讼，那么你们的起诉到底是否符合《行政诉讼法
》规定的受案范围和起诉条件，请具体解释。
周律师：北京市二中院不予受理的裁定是没有法律依据的，或者是放弃法定的
司法审查职责，这将导致长春亚泰的权利得不到任何救济，这种结果与法治的原则
严重相悖。按照我国《行政诉讼法》及最高人民法院关于行政诉讼受案范围和条件
的规定，中国足协的“14号处理决定”属于行政诉讼的受案范围，完全符合受理条
件。我们可以逐条分析《行政诉讼法》和最高人民法院规定的受案条件，看长春亚
泰的起诉是否符合条件：
1、中国足协“14号处理决定”中关于取消升入甲A、停止注册和转会两年、限
期停赛整顿等处罚，符合我国《行政诉讼法》第11条规定的“人民法院受理公民、
法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：(一)对……责令停产停业、
……等行政处罚不服的；……(三)认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；…
…(八)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”等受案范围。
2、中国足协的“14号处理决定”的内容不属于《行政诉讼法》第12条规定的
人民法院不受理的国防、外交等国家行为、抽象性行政行为、行政机关内部人事决
定和法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。需要指出的是，中国足协的章
程规定中国足协对俱乐部、球员与中国足协的纠纷具有终审权，这仅是中国足协自
己的规定，没有任何法律规定其有终审权，因此，其章程的规定是无效的。
3、中国足协的“14号处理决定”的内容符合《最高人民法院关于执行〈行政
诉讼法〉若干问题的解释》第1条第1款规定的“公民、法人和其他组织对具有国家
行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服、依法提起诉讼的，属于人民
法院行政诉讼的受案范围”。长春亚泰足球俱乐部及教练员、球员对具有国家行政
职权的组织的中国足协作出的“14号处理决定”不服，有权依据上述规定，提起行
政诉讼。
4、中国足协的“14号处理决定”的内容不属于《最高人民法院关于执行〈行
政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第2款规定的不属于人民法院行政诉讼受案范围
的项目，即刑事诉讼法授权的行为、调解及法律规定的仲裁行为、行政指导行为、
驳回申诉的重复处理行为，以及对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影
响的行为。尤其要指出的是，“14号处理决定”是中国足协行使公权力的行为，决
不是平等主体之间的调解和仲裁行为。
5、长春亚泰足球俱乐部及教练员、球员对中国足协提起行政诉讼，不属于《
最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第44条应当裁定不予受理
的情形。特别是，长春亚泰足球俱乐部及教练员、球员的请求事项属于行政审判权
限范围。根据我国行政诉讼法的规定，人民法院的行政审判权限范围，是指对公民
、法人或组织不服行政机关及其组织作出的具体行政行为作出维持、撤销或变更等
判决和裁定，以此对行政权进行司法审查。长春亚泰足球俱乐部及教练员、球员的
请求事项是撤销具有行政行为特点的“14号处理决定”，而非让法院介入体育竞赛
是非的裁判问题和行业协会的内部管理问题，而是请求法院对其合法性进行审查，
这完全属于人民法院的行政审判权限范围。
总之，被诉人的“14号处理决定”完全符合行政诉讼被诉行为的条件，属于行
政诉讼受案范围是无疑的。
记者：您认为法院不受理亚泰提起的行政诉讼，其根源在哪里？
周律师：首先我认为法院没有掌握《行政诉讼法》的精神实质，对法律法规授
权组织的概念不甚理解，对司法审查职责的履行不严肃；其次是对行业协会管理权
的界定不甚了解，怕介入到足球协会管理权界定不清的麻烦中，怕引起足球界的混
乱。
对上述两个问题，我认为一方面应当提高法院对《行政诉讼法》的精神实质的
认识，增强对行政诉讼确定的法院的司法审查职责的自觉履行。尤其是在中国加入
WTO后对扩大司法审查权的要求的情况下，法院更应该按照法律的规定，履行法定
的司法审查职责，以保障公民、法人的合法权益的实现。另一方面，应当从立法上
和法院的司法实践中，积极探索和摸索出行业协会自律管理权和行政管理权的界限
，同时法院必须消除怕麻烦、怕乱的思想。正如有些学者指出的，“如果告证监会
中国股市就乱了，告公安部中国治安就乱了，告工商局中国的市场经济秩序就乱了
，那么《行政诉讼法》就要废除，人民法院行政审判庭就要撤销”。实际上，法院
受理行政诉讼不仅不会使行政秩序大乱，反而会大大促进行政机关依法行政，使行
政管理在法制的轨道上高速运转。因此，法院应排除各种杂念，认真履行法定职责
，以保障法律目的的实现。(寒松、田地)
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