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发信人: jecsun (唱山歌的樵夫), 信区: CM
标 题: 维护权利与权力的平衡点——2004年的公共生活
发信站: 荔园晨风BBS站 (2005年01月01日17:40:12 星期六), 站内信件
南方周末 2005新年特刊
□秋风
回顾2004年，跟任何一年一样，我们既看到了利益分化与冲突的表征，也看到了
种种制度变革的趋势。这些变革有助于化解当下的社会冲突，推动法治秩序和民主制
度的建立。
令人瞩目的修宪
2004年的政治生活始于修宪。宪法修正案中引起最广泛关注的内容，是人民一项
基本权利终于得到宪法的认可：私人财产权。全国人大3月份通过的宪法修正案明确
规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯”，“国家依照法律规定保护公民的私有财
产权和继承权”。
当代中国存在着明显的利益分化，而某些群体产生了相当大的不公平感。其根源
在于，民众的私人财产权没有得到清晰的界定和有效的保障。比如，农民对于土地究
竟拥有何种权利？城市居民对于其房屋下面的土地究竟拥有何种权利？购买了自有住
房的业主究竟拥有何种权利？从县政府那里有偿获得了石油开采权的陕北民营油田业
主，又有什么样的权利？
显然，我们缺乏一套完善的产权法律框架。模糊的规则给了政府巨大的自由支配
权。地方政府借助于权力，非常廉价地从农民和市民手中获得土地。于是，“圈地运
动”在城乡各地此起彼伏。大规模的开发涉及到千千万万人的财产，本来应当有漫长
而艰难的谈判过程的事情，却可以短时间内搞定。
其中的奥秘，在湖南嘉禾拆迁事件中显露得一清二楚。县政府打出标语：“谁影
响嘉禾发展一阵子，我影响他一辈子”，“谁不顾嘉禾的面子，谁就被摘帽子，谁工
作通不开面子，谁就要换位子。”——权力在为商业托底。政府和强势企业的权力与
民众权利之间的不对称的结果是，在繁华、排场的背后，是大规模的财富转移，城市
化的过程与失地农民、拆迁居民的抗议、上访形影不离。
解决之道就在于，使每个人得到其应该享有的法律上的权利。宪法修正案做到了
这一点。不过，纸面上的权利要变成现实的权利，需要一整套制度设计相配套。否则
，宪法上的权利就仍只是纸面上的权利。
法治的一项基本原理是，没有救济就没有权利。当个人的私有财产遭受侵害的时
候，如果不能提供及时而有效的救济，则个人的私有财产权就是不稳固的。宪法上的
权利则应当配合以宪法诉讼和违宪审查这样的救济。
我们看到，2001年的齐玉苓教育权案被形容为中国第一例宪法诉讼，2003年底，
四川大学法学院周伟教授鼓励安徽的张先著提起另一起宪法诉讼案件，即乙肝歧视案
。2004年春天法院裁定，原告胜诉。同时，浙江、河南也都有类似案件进入司法程序
。这样的案件原告是否胜诉，当然很重要，然而更重要的是，人们已经开始尝试通过
司法途径来维护自己的宪法权利。
中国的违宪审查制度也露出一些端倪。许多侵害民众权利和利益的事，是在地方
法规、政令的名义下进行的。比如，不少地方制定了歧视外来人口、实行地方保护的
法规，不公平的拆迁标准也是地方政府所确定的。若不废止这样的法规、政令，公民
权利是无从得到保障的。
今年，全国人大常委会法工委下设立了法规备案审查室。年底，全国人大常委会
法工委副主任李飞又较为详尽地解释了违宪审查制度的内容。其核心是，全国人大常
委会将行使违宪审查权，而任何公民和组织都可以向全国人大常委会提审查请求。
学者们在争论这样的方案是否合理可行，民众最关心的则是：全国人大常委会何
时真正地行使这种权力？
“治国者必先受治于法”
宪法的基本宗旨是保障人民的权利，这就需要约束政府及其官员的权力，为此，
需要将政府的全部活动纳入到民主与法治的框架中。
法治是今年公共论坛上的一个主题。高层郑重提出了建设法治政府的概念，3月
份，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》，而执政党关于提高执政能力的文
件，也将依法执政作为关键。这些文件显示，政府已经能够较为准确地认识到，依法
治国，不是以法治民，而主要是依法治官。温家宝总理在3月4日与政协委员座谈时说
的一句话概括了法治的精髓：“治国者必先受治于法”。
这样的法律，首先为政府的行为划定一个界限。法律将详细列举出政府官员可以
行使的权力，除此之外的一切权力，都是非法的；政府官员的一切行为，都必须有明
确的法律依据，且严格按照程序行使。
而实际情形是，政府通过法律授予自己过多权力。比如，设立诸多审批程序。7
月份开始实施的行政许可法正是针对这一点而来的。在此前后，各部门和地方政府大
规模清理其法规、规章、政策性文件和收费项目。
不过，中国社会调查所11月份对北京、上海、广州、重庆、哈尔滨、武汉、南宁
等地公众进行的电话调查显示，行政许可法不是魔法棒。63％的被访者表示曾对行政
许可法抱有很大的期望，希望它能把民众从过多过滥的行政审批中解放出来。然而，
57％的被访者表示，在行政许可法实施近半年后，未达到预想的效果。
问题仍然在于救济。仅用法律条文来规范政府的权力是不够的，更重要的是，政
府及其官员的一切行为都必须接受法律的追究。如果在行使权力过程中给民众造成损
害，政府及相应官员必须承担法律责任，包括给予合理而及时的赔偿。温家宝总理将
此概括为：有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。
另一方面，信访制度如何改革，也引发激烈讨论。这是一条政治性救济渠道。国
务院信访局主张强化信访办的权力，使之具有督办权，但这很可能导致信访的爆炸性
增长；于建嵘等学者则建议从行政、法律、政治三个层面考虑对信访制度改革，最终
目的是撤销信访办，将其受理的各种案件移交法院和各级人大处理。的确，如何在有
效地化解社会冲突的时候，使政治性救济方式与司法救济方式相协调，需要政治智慧
。
红河试验与业主维权
保障民众权利的另一个手段是民主与自治。
2004年4月份，云南红河哈尼族彝族自治州“悄悄”突破了农民民主自治的层次
，在石屏县九个乡镇中的七个实行了乡镇长“直推直选”。也许正是因为这是一次重
大突破，所以，一直到11月初《半月谈》杂志报道后，外界才知晓石屏试验。又有消
息说，中组部曾委派3名官员于10月到红河州调研此次直选试点工作，并给予“很高
的评价”。这让人产生了丰富的联想：石屏试验会不会逐渐推广，从而从村民民主自
治发展到乡镇民主自治？
城市也在稳步地推进居民自治。民政部于11月底公布了城市居民委员会组织法修
订稿，新增和修改多个条款，重新厘定居委会与城市基层政府之间的关系。它规定，
城市基层政府可以对居委会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于社区
居民自治范围内的事项，其中包括，不得指定、委派或撤销居委会。
除了居委会之外，城市新兴住宅区的业主委员会也在居民自治生活中扮演着积极
的角色。2003年9月1日起施行的《物业管理条例》承认了业主的自治权利，但对于自
治管理机构——业委会的法律地位未作明确界定。今年以来，不少地方司法机构先后
承认业委会可以在涉及全体业主公共利益的事项方面，作为原告向法院提起诉讼，代
表业主维护权利。这就把近年来自然形成的业主维权活动纳入了制度化渠道中，使得
业委会可以在司法体系内理性地主张业主的诉求，维护业主的权利。
民主、自治的发育，有可能逐渐地在人民中间培育出一种公共精神、公民精神，
这正是法治与宪政秩序的基础。
公共论坛在嘈杂中浮现
公共生活离不开公共舆论。而在这两年的中国，舆论形成之与网络世界的关联，
可能在全世界都是独一无二的。网络正在中国的公共生活中扮演越来越重要的角色。
今年来发生的多起热点事件，都是由网络媒体造成或者放大的，网络汇聚各方意见和
观点，并提供了辩论的平台，由此在虚拟的空间中形成了相对比较真实的公众舆论，
这样的舆论也引起了高层关注，并对政府产生了一定影响。
2003年10月16日，在哈尔滨，一辆宝马汽车撞死一位农妇。借助于网络媒体，这
样一件看似简单的交通肇事案，成了一次事件，一直到2004年初，都是公众舆论的热
点话题，以至于多名省级高官不得不一再出面澄清传闻，黑龙江省甚至派员向中央报
告案情。
从2003年延续下来的网络舆论热点，还有黄静事件。网络舆论几乎一边倒地站在
黄家一边，促成了多次尸检与司法鉴定。因此，有人把黄静案称为“中国网络第一大
案”。被告方姜俊武则将自己形容为“网络时代的第一个现代窦娥”。
接下来是“妞妞事件”。11月初，深圳市委某领导之女、影片《时差7小时》女
主角名下有769万元巨额资产的新闻一经披露，即引起广泛关注，各种各样的小道新
闻通过网络传出来。深圳市委于11月11日召开全体会议，通报相关调查与处理结果。
当然，影响最大的是郎顾事件。郎咸平肯定没有想到，他炮轰格林柯尔、青岛海
尔、TCL集团等企业会引爆一场关于国企产权改革政策之合理性、改革过程之公正性
、改革结果之可欲性的大讨论。方方面面具有影响的经济学家也纷纷主动或被动地表
示自己的意见和立场。而网络再次成为最重要的论战场所，90％的网友都在支持郎咸
平，而张维迎只获得了5％的网上支持率。
这些网络舆论事件具有类似的敏感点：弱者的无权，强者的骄横，缺乏制约的权
力，司法的低效率与腐败，财富分配的不公平。其中既有真实的，也有想象的成分。
因而，与纸媒体相比，这样的公共论坛确实是嘈杂的，其中甚至不乏不够理性的表达
，但不管网络舆论的品质如何，一个民主社会需要这样的舆论。它确实比较嘈杂，但
在嘈杂中，往往传递着较为真实的底层声音，是决策者所不能忽视的。
也正因为网络媒体的特殊性，它在中国已发展成为引导和洞察社会舆论的重要窗
口，网络舆论对政府决策发挥着越来越大的影响。
面向公众的公开政治
长期以来，政府的绝大多数决策是关门制订出来的。只有在政府已经作出决策之
后，官员才出来告诉公众。至于决策的过程，则无人知晓，公众当然基本上也就无从
参与，只能被动地执行已经确定的决策。
这样的局面正在改变，而政府官员也在适应如何应对公众的质疑。从2003年底开
始的整个宏观调控过程，始终伴随着大量的争论甚至怀疑。在这种情况下，国家发改
委主任马凯专门在11初发表演讲和文章，从八个方面对宏观调控的必要性、手段的合
理性、结果的可取性等等进行深入阐述。
官员们已经意识到了，政府的立法、政策设想或项目建议是需要得到民众了解和
认可的，因此，它需要向社会作出解释，说服民众。
在市场经济和信息时代面前，每个社会成员包括政府官员都要学习如何适应。从
11月26日开始，来自中国14个省、直辖市的党政高官已经或即将在中央电视台《经济
半小时》栏目，讲述本省、市在经济发展方面的得失和经验。他们的经验固然重要，
但他们在电视上出现，以个性化的语言讲述自己执政的得失本身，可能更有价值。官
员们用民众能够理解、能够打动民众的语言来表达自己的立场。人们将这称为一种个
性化施政风格。
当然，最为个性化的，当属连续两年掀起审计风暴的国家审计署审计长李金华。
其实，在李金华掀起审计风暴的背后，我们也许还能看到一点制度变革的迹象。
政府是由人组成的，而人的想法肯定是不同的。实际上，政府内部的决策中充满了分
歧、辩论，但一直未被公开。一项决策作出后，公众并不知道，谁是提议者，谁是推
动者，谁是最终的决策者，又有谁曾经提出过反对意见，或者有没有人提出过替代方
案。
责任政府，不仅是指地方政府或某个部门作为一个整体对民众承担责任，更主要
地是指具体的官员要承担他个人的责任。负责任的政府官员应当在施政过程中公开表
达自己的意见，让民众来判断，他是否恰当地履行了自己的职责。李金华的担当，体
现的正是一种政治新风尚：公开的面向公众的政治。
妥协的勇气
当下社会的利益冲突是一个不可否认的事实。自1993年以来，信访量连续11年增
长。2004年第一季度，国家信访局受理群众来信同比上升20.2％，某些利益冲突之所
以激化，部分群体之所以有不公平之感，不是因为市场交易本身不公平，而是因为政
府介入太深，从而使拆迁户、农民、农民工几乎丧失了与相关企业进行讨价还价的能
力。这样做固然可在短时期内推动GDP增长，但从长期来看，却会危及社会稳定。
政府需要正确地理解自己的利益和角色。显然，政府不应当是企业家，不应当以
发展经济为自己的惟一职能。政府的职能首先是维护和平的、公正的社会秩序。为此
，政府应当公平地对待社会中的每个群体、每个人。每个人的权利和利益，在政府眼
里，都应当是同等重要的。
在这方面，我们已经看到了若干积极的进展。农民工的权利和利益曾普遍遭到忽
视和侵害，因为，地方政府多是偏袒企业，而不承认农民工的权利。在总理替农民追
讨拖欠工资之后，全国总工会明确支持农民工加入工会，也明确要求民营企业和外资
企业组建工会。没有工会，分散的农民工是没有谈判能力的，不可能维护自己的权利
。
一个法治的政府，一个尊重民众权利的政府，要有拒绝某些诱惑的勇气，即拒绝
利益的诱惑。同时，也要有妥协的勇气。对于民众的诉求，理性地作出妥协。
北京市人大关于新交法的听证会体现了妥协的精神。5月1日起施行的道路交通安
全法及其实施条例中的“机动车负全责”引起广泛争议。在这种情况下，北京市人大
召开了立法听证会，通过《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》，
对上述条款作了一定修正。
法治本身就需要一种妥协精神，在宪法与法律之下的妥协。法治意味着，政府和
民众在法律之下是平等的。法规不合宪，就应当废止；政令、政策不合法，就应当停
止执行；行政行为不合法，就应当受到追究。面对民众的权利，政府知道自己权力的
界限，其实有益于增进政府的权威。只有在政府的权力与民众的权利之间形成一个动
态的平衡关系，社会才有可能趋于充满生机的和谐。
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清风吹空月舒波
蝉噪林愈静，鸟鸣山更幽
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