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发信人: laugon (简单是美), 信区: Postgraduate
标 题: 三农问题：非不能也，而不为也
发信站: 荔园晨风BBS站 (Thu Jun 10 14:16:41 2004), 转信
三农问题：非不能也，而不为也
——访三农问题专家温铁军
温铁军：2003年度中国十大经济新闻人物之一，中国经济体制改革研究会副秘书长
，中国经济体制改革杂志社社长兼总编辑，著名三农问题研究专家。1951年生。
温铁军1979年考入中国人民大学，曾到美国密执安大学和哥伦比亚大学等校进修，
担任过世界银行、联合国、欧盟等多种国际组织的课题主持人。曾任农业部农村经济研
究中心研究员，是享受政府特殊津贴的专家和农业部科技进步一等奖第一获奖人。18年
的农村研究给他留下的理念是：“深入基层试验所得到的感性经验，比书本上那些精确
漂亮的理论模型更能解释中国的三农问题”。
长期以来，他一直坚持用“脚”做学问。从当年山西农村插队起11年的工农兵经历
，和80年代以来11年的“农村试验区”调研，形成了他关注基层实践的务实学风。他多
年坚持要注意制约我国三农问题的两个主要矛盾，关于农民面临“上学、看病、告状”
等三难问题的提法都被上级重视。为华西村、南街村辩护，大力倡导“乡村建设”， 在
河北定县发起创办晏阳初乡村建设学院，培训农民，并筹款投入“大学生支农调研”和
“劳动者免费培训”计划，试图帮助广大农民提高合作精神和组织化程度。
如何破解三农难题
问：学界对三农问题的讨论已经延续很长时间了，请问这个问题是何时被提出来的
？
温：三农问题并不是近来才提出的，说远，可以从1985年农村政策部门提出“打破
城乡二元结构”，讨论开通城乡的政策算起；因为从那以后，耕地的“双重功能”问题
、“8亿人给2亿人搞饭吃”的问题等等，农村政策负责人早就都提出来了，直到2000年
党的十六大把这个观点写入正式文件，应该说经历了18年了。
说近，可以从1991年后的关于农民负担的调研和政策讨论算起；从那以后历经反复
，今天才引起人们关注的农村的税费改革、金融改革、机构改革和流通改革等，各种“
农业外部”宏观环境的改革早已相继进入试验课题，至今也有十多年了。
说最近，也得从1996年“三农问题”这个概念的正式见诸报刊发表算起。那以后的
问题，似乎更加复杂、日益严峻。因此，最少也有7个年头了吧。
问：今天，三农问题恶化的原因是什么？会导致什么结果？
温：大包干以后我们就逐渐认识到，“中国的问题仍然是农民问题，但农民的问题
主要的不再是土地问题，而是就业问题”。我们提出了“突破城乡二元结构”的观点。
但从80年代末开始，政策理论界和其它有关方面城市倾向严重，不仅没有采纳开通城乡
的观点，而且照搬西方，把“三农”问题技术化为单纯的农业问题，比如对乡镇企业的
限制和对农民外出打工的排斥，强调农民应该回到土地上精耕细作等等。
这个理论导向上的失误造成了“三农”问题在政策上没有得到很好体现，出现了许
多负面影响。比如乡镇企业80年代中期吸纳农村劳动力非农就业的能力是每年1300万人
左右，而到90年代初期是700万，90年代中期下降为300万，90年代末期则每年排斥300万
至400万人。有部分原因是政策环境恶化，比如在土地、税收上的优惠政策取消。乡镇企
业没有国家投资，却替政府承担了本来应该由政府承担的职能，诸如解决农村就业、以
工补农，以及补贴部分基层政府开支等公共职能，但是在税收方面却要和城市其他不承
担这些职能的企业一视同仁。再比如乡镇企业以私有化为实质的股份制改造，又使乡镇
企业原来的以社区就业最大化为目标向利润最大化转变，结果好多企业开始排斥非农就
业。由此导致了一系列问题，比如农民打工潮，比如城市流动人口犯罪，等等。
中国到2030年以16亿人口计，按现在的城市化速度推算，到那时即便达到55％的城
市化率，仍然会有7亿农民生活在农村，土地与人口比例关系不可能改善，只会进一步恶
化--“三农”问题从长期看将仍是中国的大问题。“三农”问题恶化，不仅是农业的不
可持续，而且是农村经济的不可持续，从而导致城市经济的不可持续，乃至中国经济的
不可持续。
问：党中央和全社会如何重视和看待三农问题？
温：中央对这个问题在政策层面上的认识也是在不断地深化。1998年江泽民同志到
苏南视察，指出乡镇企业是农村发展的大战略，同一年又指出城镇化是个大战略。温家
宝同志对我们在政策科学中的试验和国家各有关部委在这方面的研究也予以肯定，决策
的科学性逐渐在中央层面上反映出来。1998年中共十五届三中全会，正式形成了一个政
治局讨论通过的跨世纪的农村工作指导性文件。它把家庭承包、乡镇企业、城镇化都作
为农村发展的大战略肯定下来。
1999年前后，中央的农村政策讨论中就不再单纯强调以往的农业结构调整。取而代
之农村经济重大战略结构调整，这是十五届三中全会以后，中央在决策思路上的一个重
大提法，它与以往在决策领域中做的研究和实验还是相关的。03年1月中央强调三农问题
是全党工作的重中之重，今年初，中央又出台了一号文件，下定决心解决三农问题。可
见，中央对三农问题认识的程度是相当高的。
问：决策层如何破解三农难题？
温：“城乡二元结构”的概念第一次写进十六大的文件中，这是从1995年2月江泽民
同志对三大矛盾予以明晰以来的一个有重大意义的变化，这表明我们党已经把城乡差别
当作全面建设小康社会的重大阻碍。说明新的领导集体已经清醒地认识到了中国进入21
世纪后所面临的主要矛盾。这是对90年代以来三农问题清醒认识的结晶，是与时俱进的
直接表现。
十六大之后，离2020年要全面实现小康的目标，我们剩下的时间不多了，而重点难
点都在农村。今年1月7日召开的中央农村工作会议上，胡锦涛总书记和温家宝总理对这
些问题的表述非常之客观，非常之现实，反映出“实事求是”这一党的优良传统在十六
大和今年的农村工作会议上都有明确的体现。今年出台了一号文件，两会上又把三农问
题提到了前所未有的高度。这对我们从事农村研究的人来说是非常欣慰和深受鼓舞的。
一号文件的突破和遗憾
问：最近，中央出台了《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见
》（简称为一号文件），和过去的5个类似的一号文件相比，这个文件标志着什么呢？
温：从1982年到1986年，中央连续出台了5个一号文件。这些文件当时有效地调动了
农民积极性，并且使农民连续7年收入增加。农民收入的增长拉动了内需，拉动了乡镇企
业的发展，这种典型的扩大内需高增长，人们认为和当时的5个一号文件有很大关系，今
年再次出台一号文件时，人们自然而然地感觉到一种强烈的政策信号。
此次出台的一号文件和上个世纪80年代出台的5个一号文件有很多相同性，比如都强
调了乡镇企业的发展、农业结构调整，以及农村经济结构调整等内容。前5个一号文件曾
在农民中引起很大响应，农民们盼望年年都能出个这样的文件。相隔18年，再出台针对
农业的一号文件，表明中央不仅把三农问题作为重中之重，而且开始以文件形式落实了
。
问：这次出台的中央一号文件有什么具体变化呢？
温：此次出台的文件体现出三大政策调整。
第一，文件清晰地说明农民增收的重点和难点在于种粮农民。这次中央一号文件强
调，以政策保证种粮食农民的收入，是结合上述现实提出的。而关于农民增收问题，文
件除了一般强调千方百计增加农民收入之外，还突出强调，让传统农业地区的种粮农民
得到实惠。
第二，强调全国范围内停止征收农业特产税。今年的文件规定，5年内，农业税收每
年减少一个百分点，到本届政府任满时可降低到3.4％。以前关于农业特产税的提法，是
逐渐停止征收。很多发达地区如江浙一带全部停止了，但中西部地区仍在继续征收。
第三，为农村金融体制改革留下很大空间。这主要表现在允许多种不同形式符
合农户需求的金融创新。除了提倡外资、民间资本进入农村金融领域外，更重要的是，
允许社区范围内农民组成互助、合作的金融体系。
问:有没有什么遗憾？
温:尽管一号文件提供了三农问题解决办法，但农村改革仍然面临着艰巨的任务。最
大的问题是这些年对如何深化农村改革的认识不清楚。
当年搞大包干的人曾经说，大包干解决了一些问题，却引来了更多的问题。首要问
题就是农民的高度分散--出现了2亿分散的小农户。当时农民的兼业化经营达到70％，现
在还是这个比例。从这一点上讲，我国农村改革25年来经济基础没有变化。此次文件，
也没强调这个问题，很多人简单地批评农民难于合作。
这引发了农村改革的另一个根本性问题--垄断问题。
我跑了世界30多个国家，做了大量比较研究，发现解决垄断的最好办法，莫过于让
农民形成合作组织。这是因为农民在单纯农业生产领域的合作没有效益可言。只有放开
农民在金融领域、保险领域、购销领域以及加工领域的合作，甚至对农民合作社在城市
中办的超市进行免税，将其收益返还农村建设，这些合作组织才能具备竞争条件，但这
个办法在我国却一直没被采纳。
最根本是农民问题
问：你说中国的问题根本上就是农民问题，是如何得出这样结论的呢？
温：综观新世纪中国的各种问题，我认为，中国的农民问题依然是当下乃至未来几
十年中国的根本问题，而且我不想说是“基本问题之一”，其它的问题都是派生的或非
战略性的。
自中国有革命开始，其根本问题就是农民问题，农民问题就是土地问题，而其他的
政治、经济、社会各种制度安排，都与这个问题有环环相扣的内在逻辑。今天的中国在
基尼系数接近0.5的情况下仍然基本稳定，没有发生其它发展中国家常见的农民起义，根
本上得益于20世纪完成了土地革命。
问：新中国成立以后，最开始如何解决农民问题？
温：中国消除城乡差别，解决农民问题，必须要走工业化的道路，走农村城市化道
路。但是小农经济天然无法与工业化经济产生交换，而且小农经济剩余有限，工业化大
生产所需要的巨大积累只能逐步产生，农民逐步向城市转移，完成工业化是一个漫长的
过程。
为此，毛泽东曾很明确地表示，在小农经济的实际情况下不能搞社会主义，只有社
会化大生产形成后，而且还要全国人民协商同意后，才有可能。1950年通过的具有宪法
意义的《共同纲领》明确提出新中国的基本经济制度，就是发展包括私营、个体工商业
在内的多种经济成分共存的新民主主义经济，而不是社会主义经济。但这种经济战略很
快就改变了。
问：这种战略选择为什么改变？
温：1950年6月朝鲜战争爆发，中国国家主权受到极大的威胁，不得不参战，当时中
国的军事装备再靠“小米加步枪”是无法与美军抗衡的，因此全部换成了苏式装备。装
备的全盘苏化，必然促使军事管理制度的苏式转变，军队是上层建筑的核心，军队苏化
即导致上层建筑的苏化趋势，进而影响经济基础，而且经济上其实也在发生重大变化：
出于战争的需要，1950年就已经开始了苏联投资的苏式的重工业化建设。
朝鲜战争爆发后，苏联加大对中国重工业建设的投资，援助中国的156个重点项目大
部分在东北。但革命战争后进城的干部大部分是农民出身，根本无法管理现代的工业经
济，只有在苏联专家的教授下，全盘接受苏式的工业经济思想和管理制度。1952年国家
“一五”计划启动，东北的小计委搬到北京变成了国家计委，苏式的工业经济管理思想
从东北扩展到全国。1953年国家正式提出向社会主义过渡，确定了社会主义的总路线，
确定了合作化和人民公社的方向，降低了城乡交易的成本，但新民主主义经济路线也因
此终结了。
问：中国有何得失？
温：中国尤其是农民为这种工业化道路付出了巨大的代价。工业化积累从农业拿走
了太多的剩余，只剩下维持生存的基本生活资料，甚至有时还不够，直至发生三年自然
灾害时期饿死人的惨剧。在只有基本生活资料的约束下，生产队只能按人口分配，不可
能有条件按劳动力的投入分配，于是劳动力投入缺乏激励，必然普遍出现“大锅饭”、
“大哄咙”的现象。对于当时的简单农业劳动而言，劳动力的投入是决定性的，所以最
终农村经济没有效率。
苏式工业化道路优先发展重工业的战略，另外一个代价就是资本密集型的重工业必
然形成“资本排斥劳动”的内在机制，1952年到1977年间的国家工业化中，工业净产值
占国民收入的份额上升了30个百分点，而工业就业人口占全国就业人口的份额只上升了
10个百分点，农村城市化远远滞后于国家工业化的进程。
更为严重的是，为了实现最大限度地从农民手中获得低价的农产品，维持限定的城
市人口低工资和低消费，以得到更多的剩余来获得积累，国家颁布了一系列的政策、法
令，通过户口制度、粮油供应制度、教育制度、劳动人事制度和社会保障制度等，把城
市与农村分割开来，形成了城乡二元结构的基本体制矛盾，这在今天依然是解决三农问
题（农业、农村、农民问题），乃至整个国民经济可持续发展的根本制约。
但对这种工业化道路制度成本的分析和反思不能成为根本否定这个时期的理由。
正是这种工业化发展道路，使得中国在很短的时间内，从一个典型的小农经济国家
，成为一个工业化体系相对齐全的国家。据有关统计，1979年中国在主要工业品生产总
量上已成为世界第六大工业国，这个历史功绩是不可抹杀的。此外，中国几乎是国家工
业化资本原始积累最快的，这在今天仍受到世界的重视。这是无法抹煞的事实。并且，
人民公社还成功地以最少的资本投入和最多的劳动力投入进行了大规模农田水利基本建
设，初步解决了农村的基本社会保障问题。尽管保障水平很低，但做到了生老病死有依
有靠，鳏寡残疾有所照顾，具有重大的历史意义。那个时代社会与人心的稳定感、凝聚
力可以说是空前绝后的。
问：今天农民问题的关键是什么？有何依据？
温：如果说20世纪农民问题是土地的问题的话，今天的农民问题是就业问题。根据
统计部门的统计，进入新世纪的时候农村劳动年龄人口接近5亿人。算上“半劳力”，农
村有劳动就业能力的人口估计达到6亿人左右。根据当前技术装备水平下劳动力与土地的
正常配比关系，农业只需要1亿左右的劳动力，这就有5亿左右的劳动力需要转移到非农
就业上去。
从20世纪80年代中期乡镇企业异军突起，到1996年乡镇企业发展颠峰期，农村自身
用10年时间大约解决了1亿4千万的非农就业，但近年来要考虑两个排斥非农就业的因素
：一是乡镇企业大规模私有化的后果。本来乡镇企业代替政府承担了解决农村就业的职
能，但1994年以后国家在税收、土地和金融等政策上逐渐取消了优惠，导致企业和地方
政府在负债上升的压力下大规模推进私有化。而一旦私有化后，乡镇企业必然把过去的
“社区就业最大化”目标改变为追求利润最大化，为加强市场竞争力，乡镇企业提高装
备系数，也导致资本排斥劳动。二是大规模“关闭十五小”，名义上是保护资源环境，
实质是为了维护垄断资本的利益，往好听些说也是幼稚地、片面地追求现代化。
考虑到这两个因素，加上乡镇企业90％办在村以下，本来就有大约一半是“两栖就
业”，业余务工的劳动力并不完全脱离农业。目前乡镇企业真正解决的农村就业估计下
降到6千万左右，那么，农村还有4亿4千万左右的剩余劳动力。可见，90年代以来的宏观
政策变化导致的非农就业压力是在不断增加的。
就在中国宣布进入“社会主义市场经济”的同一时期，自1992年开始，农村劳动力
开始大规模流动，目前估计接近1亿人，但这部分劳动力与乡镇企业的农村就业有重复之
处，净就业人口估计在7千万到8千万左右。这样算下来，农村至少还有3亿5千万的净过
剩劳动力，如果不搞土地私有化，则会处于隐性失业状态。
司法部的研究指出，最近10年出现了第五次犯罪高峰，其中一个特点是高比例的流
动人口犯罪，但其性质是社会性犯罪，原因是社会性、经济性的。“扫黄”屡扫不绝，
中国性产业过剩，是因为大量的农村女性失业人口过剩的供给。媒体上经常报道流动农
民杀人抢劫案件，至少部分原因是因为生活没有基本保障。这些问题都是与农村巨大的
就业压力与农民生存危机密切相关的。
两大基本矛盾
问：制约我国三农问题的矛盾是什么呢？
温：自90年代中期以来我的观点就没变过。我认为主要有两个：一是基本国情矛盾
即人地关系高度紧张；二是基本体制矛盾即城乡分割对立的二元社会经济结构。理解“
三农问题”，不能脱离对这两个矛盾的认识。同样，一切解决三农问题的办法，也只能
在深刻认识这两个矛盾的基础上提出，只有或多或少地消解这两个矛盾的政策才会有些
效果。
问：理由呢？
温：从根本上讲，人地关系高度紧张是我国农业商品化率低、农民贫困的根本原因
。现在我国人口已增加到13亿，人均耕地减少到约1.2亩。由于人口分布不平衡，有1／
3的省市人均耕地不足1亩，有666个县低于联合国确立的0.8亩的警界线，463个县低于人
均0.5亩的危险线。由于人地关系高度紧张，耕地承担的对农民人口的福利保障功能远远
大于耕地的生产功能。耕地是农民的“生存资料”，是农民活命的基础，难以成为西方
经济学里体现市场配置资源“效率”的“生产要素”。
在耕地福利化趋势下，公平原则必然高于效率原则。80年代初期农村以平均地权为
实质的改革推行以来，一些地方为了效率目标，强调规模经营，结果未必都理想。规模
经营的前提，是农民在非农产业上有就业机会和更大的收益，大量的农民离开耕地也能
够生存。就算我国顺利地加快城市化，而且耕地保持现在的规模，人均耕地能够扩大一
倍，也才达到3亩多一点，还是谈不上农业的规模经营。但农村劳力就要流出近2亿人。
但实际上，耕地总面积不增加还可能减少。因此在耕地问题上，先保障公平，再兼顾效
率。只有在大量的农民离开土地，耕地的主要功能不是基本福利保障，而是土地收益率
的时候，才有条件尝试那些以效率为中心的耕地分配和经营制度。
在人地关系高度紧张这个内在的基本矛盾制约下，解决我国的“三农问题”，很大
程度上要靠农村外部条件的改善，要让农民在耕地以外找到生存和发展的新空间。但正
是城乡分割对立的二元结构，将农民封锁在了有限的耕地上。在封闭的环境中，农村人
口持续增加，耕地无限细分，农业效率低下，教育落后，生态破坏，农民贫困。对农民
来说，中国城市化进程存在城市工商业资本和技术增密排斥劳动的问题。在农村，是劳
动替代资本投入，在城市，则是资本代替劳动投入。对城市而言，这是产业升级、竞争
强化的表现；对农村而言，则是农民逐渐被排斥出城市就业市场。
问：要解决这个问题，应坚持什么样的原则？
温：所有的办法大概只能瞄准一个目标，就是如何缓解人地关系高度紧张这个“基
本国情矛盾”。如果我们的政策能够有效地缓解人地关系高度紧张的状况，就有可能给
我国农业的发展带来一线希望。我国最基本的国策除了计划生育之外，还应该再加上一
个就是“就业最大化”。无论上什么项目，只要能够带动就业，那就是好的项目。另外
，应该为农民安排必要的保障。因为人地关系高度紧张，土地承担了双重功能，既是生
产资料，又是农民的社会保障依据，社会保障基础，如果不能把土地所承载的对农民的
保障功能剥离掉，那么这个土地就永远得按人分配，因为城市不可能短期内解决那么多
人的就业问题，每增加一个农民，他没有其它的生活来源，只能依存土地生存。
WTO背景下的中国农业
问：中国加入WTO之后，国内专家学者和许多主流媒体一致叫好，如果稍有不同意见
，就会被认为思维有问题，这是怎么回事？
温：从1999年4月份中美加入WTO谈判以来，理论界关于WTO的讨论很难深入下去。原
因是中国改革开放已经被二十年发展过程证明为高度正确，人们想当然的将WTO和改革开
放划了等号。在这种具有“政治正确”的话语之下，谁要是提出不同意见，谁似乎就有
反对改革开放的嫌疑。所以关于WTO问题讨论很难深入下去，学术界谈了两年，似乎都在
谈利呀弊呀，利大于弊还是弊大于利。其实，发展中国家的农民、农村、农业在国际化
大背景下，普遍受到冲击、挑战，农村经济凋敝，小农破产、大量流离失所，是形成城
市贫民窟的主要来源，已经被近十多年的国际经验所充分证明。人们之所以不愿意说，
是受制于这种话语：加入WTO是改革开放，认为利大于弊，机遇大于挑战，就是赞成改革
开放；如果认为加入WTO弊大于利，挑战大于机遇，可能就有政治上不正确的嫌疑。
问：学界的讨论有哪些缺陷？
温：第一个问题是没有足够的资料。参与讨论的人大部分都没有参与谈判过程，因
此没有具体的关于谈判方面的材料。当时我们只能得到谈判之后美方公布的文本。尽管
这些文本中对涉及到的每一个品种、每一个条件有很详细的规定和说明，但我们仍然对
谈判的背景不了解。在一些问题上，我们无法得知参加谈判的各方为什么作出特定的安
排。比如与中国农民人口众多的情况相似的发展中国家，在农产品贸易上大多开出较高
条件。如小麦进口，印度的关税出价超出关税等量98%，巴基斯坦为171%。又如粗粮进口
，孟加拉为200%，巴基斯坦150－200%。而在1999年11月签字的中美关于中国加入WTO的
双边协议中，中国同意大幅度增加最低关税限额（TRQ1-3%）的农产品进口数量，并且应
美国的要求减少国家垄断进口所占的比例。在这些问题上，由于缺乏更详细的资料，缺
乏谈判者本身对损益的评价，我们只能根据不完备的信息和国内研究的各种经验作出判
断。
第二个问题是学者所依据的理论背后可能存在着某种先入为主的理念。农业经济学
本身是一个典型的以西方微观经济学为范式的学科。它强调的基本内容是在市场机制下
要素如何实行优化配置，如何使“看不见的手”在农业生产中发挥作用。从这种理论规
范出发，农产品的自由交易就是一种基本的理念。和这种理念相结合，当然会倾向于赞
同任何形式的贸易全球化。
问：加入WTO对中国农业带来哪些好处呢？
温：正如世界上大多数资源禀赋差的国家搞农业政策的人都相对比较保守、比较强
调农业保护一样，我在中国加入WTO对农业的影响上也不做太积极的评价。但并不是我对
此完全没有积极评价。例如：按照现在的生产力水平和资源状况，中国农业能够维持的
人口极限不超过16个亿。如果国外的适用我国小农经济的农业技术能够低价格进入我国
农村，或者国外过剩资本进入之后带动风险投资，可能会刺激生物科学技术的进步，如
转基因工程等。如果不考虑这些技术的潜在危险性，单从技术进步能够在现有资源约束
下扩大农业生产的潜力考虑，这将有助于缓解中国农业不可持续发展的问题。除此之外
，类似我国小农经济条件下“农户散养、集中育肥”模式的畜牧业产品和其它劳动密集
产品，国家给予相应的“绿盒政策”支持的条件下，可能也有相对的国际竞争能力。
问：对中国的农业会带来多大的冲击呢？
温：进口农产品固然能够在一定程度上补足国内农业生产下降的问题，但农村过剩
劳动力就业如何解决？全世界都有劳动力过剩的问题；资本主义大生产也与生俱来就有
生产过剩的规律。将来，外国资本进入能够促进的就业主要集中在以金融和贸易为主的
服务业，对低素质农村劳动力的非农就业，显然不可能起拉动作用。如果中国在农产品
国际贸易上按照WTO原则作出的让步，加剧了农民入不敷出的矛盾，那么被资源短缺推出
来的农村劳动力无业可就的问题将造成更为严重的社会矛盾。
对三农问题需正确认识
问：在目前的情况下，三农问题能解决吗？
温：中央1999年经济工作会议明确把中国定位于“最终产品制造业大国”，国外也
已经普遍认为中国是21世纪最大的“世界工厂”。以中国在全球产业分工中的实际地位
，我们客观上只能以劳动力价格低廉的优势保持在国际市场的竞争力。而这种优势实际
上产生于农村高达三个亿以上的过剩劳动力，使我们可以在劳动力无限供给条件下，长
期维持劳动力的最低价格。如果实事求是地从国家的立场出发看问题，这个“优势”是
其它照搬西方民主制度的发展中国家所没有的。因此，假如政府真要彻底打破城乡格局
，使得流动打工的农村人口获得所谓“国民待遇”，并且按照现代劳动用工制度安排社
会保障和福利政策，则可能造成劳动力成本上升。这就意味着中国将失去劳动力价格低
廉的优势，当然不利于参与现在这种国际竞争。
再者，由于农村人口基数太大，即使真正采取措施加快城市化，到2020－2030年能
够达到50－60％的城市化率，也仍然会有大约7、8亿人口生活在农村。小规模、高分散
的农户从事农业生产的小农经济，仍然将是中国农村的主要经济类型。
由此看来，中国工业化快于城市化是历史的必然，既是资本全球化条件下的必然结
果，也是长期趋势，因此，农村维持小农村社经济的制度现象，也将是长期的或者说是
不可逆的。同理，当前已经日益严重的三农问题，将不可能有条件在短期内得到根本解
决。这是我强调缓解、而不是解决三农问题的理由。
问：缓解三农问题的政治意义有多大？
温：近年来农村社会政治形势趋于复杂根本原因在于：农业产值下降为占GDP的14％
，而农业人口仍占约60％以上。无论集权制还是民主制，任何政府都不可能把在约14％
农业产值上的收益作为税费基础，为占60％以上人口的农村提供社会保障，以及教育、
医疗等公共开支；更不可能以此维持基层政府的庞大开支。而由于农村人口过多，任何
形态的政府都不可能满足农村社会的现代公共品需求。一般学者提出的城市工业反哺农
村，或者给农民以直接补贴等建议，在中国当然也不现实。
在这样的制约条件下，农民负担及其引发的矛盾冲突，实质上是政府与农民之间在
如此低的农业产值上，照搬西方现代管理制度进行所谓收益分配的必然结果。正因为50
年来工业化进程中农民和农村的被剥夺本来就是发展中国特色的社会主义必须正面看待
的矛盾，城乡二元结构也不可能在短期内彻底打破，农民群体客观上难以得到“公平”
的国民待遇，其“边缘化”将是必然结果。“农民真苦、农村真穷、农业真危险”就是
合乎市场经济条件下客观发展规律的必然现象。
正是基于这种认识我们才需要强调，如何缓解三农问题及其引发的社会政治矛盾，
对中国近现代历史上的所有执政党都是重大挑战。不仅当前，而且在今后的中长期发展
进程中，都需要对此慎重处理。
问：现行财税金融和流通体制对农村经济有何负面影响？
温：1984至1986年建立和完善县乡两级财政的制度安排，曾经一度刺激了地方政府
发展农村经济的欲望。由于当时金融体制的“软约束”问题，使得80年代后期到90年代
初期地方经济特别是乡镇企业的高速增长，与企业高负债、地方基建失控，和银行不良
资产大幅增长相伴生。1994年税制改革前后，中央加强了土地管理。在1997年以后推进
金融改革的同时，以行政手段关闭了农村合作基金会；加上同时推行的关闭“十五小”
的行政措施等等。这些措施都使得地方经济在高速增长时期积累的高负债问题暴发：一
方面是乡村债务达到约4000亿（也有说6000亿至8000亿），近一半的县乡两级财政发不
起工资。另一方面，县域经济凋敝、农村经济滑坡、乡镇企业倒闭停产，又使得一千多
万地方干部的子女就业问题突出，于是政府和相关事业单位就成了最好的就业领域；导
致政府及其所属机构膨胀，财政供养人口大幅度增加。在这种情况下，无论是乡村债务
增加和政府冗员膨胀，都必然会转化为对农民的强制索取。
银行系统的商业化改革获得成功的同时，任何商业银行都不可能与分散的、兼业化
的、剩余过少的小农经济对接的矛盾，随之也突出起来。由此导致近年来农村出现面广
量大的高利贷；历史上摧毁农村基层社会的高利贷与权利和黑恶势力结合的现象，又再
次普遍发生。在宏观经济政策调整导致的重大矛盾的制约下，农村出现了劳动生产率下
降，农民收入下降，政府调控能力下降。正是这3个下降，导致基层政府和农民的生活消
费都要靠借贷才能解决。
五项政策缓解三农问题
问：要解决三农问题，你有什么好的办法和建议？
温：我在世纪之交曾提出过，必须以综合政策缓解三农困难。第一，执政党要有代
表农民利益的综合部门。根据江泽民同志和胡锦涛同志在新世纪开始以后的两个“七一
”讲话，执政党为了能够全面代表占人口大多数的农民的利益，至少为了能够应对其他
政治势力以三农问题作为政治资源提出的挑战，当务之急是参照解决金融问题和国企问
题的办法，抓紧建立“中央农村工作委员会”，统一协调各涉农部门的政府决策，以实
现农村的稳定来保持国家的长治久安。
第二，国家应以就业最大化为基本国策。农民劳动力是我国最丰富的资源，但农村
过剩劳动力就业问题的相对缓解，还有待于各部门提出相关配套政策。国家对列入计划
的经济建设项目，应强调以促进就业为主要目标；特别是在以国债投资开展的基础设施
建设上，其项目评估应以能否带动就业为评估标准，以“以工代赈”为主要建设方式。
农村公共品提供和农村的基本建设，也应该强调以带动劳动力投入的政策为主。
第三，深化农村管理体制的综合改革，从根本上减轻农民负担。由于农业自20世纪
90年代中期以来已经是负效益产业，农民人均现金收入在平均线以下的已经高达约70%，
农民收入零增长或负增长已达到约50%，难以继续支撑庞大的基层政府。如果能够把现在
的中央、省、地、县、乡、村这种六级垂直管理，改变为中央、省、县三级行政管理，
则可能在理顺中央、地方政府和农民的关系的同时，大幅度减少制度成本。
第四，打破涉农领域的部门垄断，加大政府对农民合作经济组织的投入力度。深化
农村改革当务之急，是要打破涉农领域的部门垄断，鼓励农民参股组成各种经济合作组
织，直接进入加工、流通、金融和保险等涉农经济领域，以合作社的规模经营取得的收
益，返还低效益和负效益的农业生产，补足村社开支。同时还应规定，政府支农投入应
定向下达到此类合作经济主体，政府投入只作股、不计息，以维持农村经济的稳定发展
。
第五，改革政府垄断征占农村土地政策，维护农村基本经济制度。党的十五届三中
全会提出的跨世纪的农村工作指导文件，明确强调了稳定农村基本经济制度的重要意义
。应以此作为改革政府征占土地的政策依据。应允许农村集体非农建设用地直接进入土
地一级市场，允许村自治体对工商业用地实行租赁制，对国家投资的基础设施建设用地
实行股份制。
鉴于国家在公益事业和基本建设方面仍然应该继续坚持征占土地，应将低价征占土
地与转让价格之间所生成的全部收益，用于建立“土地基金”并且上市，所得收益定向
用于无地农民的社会保障。
追寻梦想中的诺亚方舟
问：2003年7月，你在河北定州建立了晏阳初乡村建设学院，准备对愿意留在农村的
农民进行免费教育，进而发起一场新乡村建设运动。这样的想法酝酿了多久？
温：1986、1987年我在农村试验区工作的时候，就和一些研究农村问题的知识分子
搞了很多涉及土地制度、相关的组织建设、市场流通、金融和乡镇企业五大内容的乡村
实验。世界银行在中国的第一笔政策性贷款就投给了这项实验。实验在很多宏观问题上
碰了壁，走不下去。虽然现在名字还在，但已经很难推进。在1999年的一次研讨会上，
林毅夫大声呼吁开展新乡村建设运动。我提出，20世纪中国的问题是农民问题，农民问
题是土地问题；21世纪中国的问题仍然是农民问题，农民问题是就业问题。
在这种背景下，建立一个NGO开展新乡村建设的想法就产生了。三年以来，我一直在
为这个目标努力。这不是一个纯粹的农业问题，不是一个纯粹的民政问题，不是一个纯
粹的科技问题，不是一个纯粹的环保问题，也不是一个纯粹的生态问题。这是一个为了
中国可持续发展，使农民安居乐业的综合性设想，是理想化的设想。
问：这是一个什么样的理想？
温：如果将来我们的乡建中心搞起来，进行培训的时候，新成员和老成员要一起大
喊一句话，唱一首歌。他要大声喊：“我是人。”他要大声唱《团结就是力量》。培训
中心的墙上会贴上各种标语，如“仁者，二人也”，强调群体观念；再如“老吾老，以
及人之老；幼吾幼，以及人之幼。”强调中国传统互助合作的人文精神。这有一些乌托
邦的色彩，但在人口与资源关系过度紧张的社会里，不能只充满着贪欲，我们总需要一
点这样另类的精神。
问：当时是想在一片土地上新建呢，还是在已有的村庄基础上建设？
温：最初的想法是新建。你知道，我们国家到处都有荒山、荒地，只要政府批准注
册，我们可以包下一座荒山，进行可持续发展的试验。在这里，鸡鸭牛羊都会被散养，
有他们自由活动的空间，给他们基本的动物权利。这里还要种上蔬菜、果树，要充分利
用沼气，形成生态循环，真正成为可持续发展的样板。人和自然界不应该相互破坏，而
应该相互和谐。人与人的关系应该是团结的，不强调斗争，要使人们明白只有相互团结
、协作的社会才是健康的社会，才是可持续的社会。在思想上，我们兼收并蓄，无所不
包，吸收所有人类创造的先进文化。
问：为什么不考虑在现有的村庄上来建立这样的组织？
温：我有很多故事可以说明，接受培训的人回到他们的村庄后，完全可以依靠自己
的力量组织老百姓自己形成一个平衡、稳定、协调的组织。只要接受了我们的观点，他
们就可以回去做。农民绝对不是愚昧的，他们有这样的智慧和能力把自己的家乡建设好
。我们当然会经常下乡，但不是一定要到村里去工作才能帮助他们。
问：你要培训火种？
温：没有“火”，就是“种”。希望把这个贫富差别增大的社会稳住。这种思想来
自于1986、1987年开始搞试验区的时候，尤其是到了1990年代末期，我发现很难再从根
本上改变强资本弱劳工的基本趋势。
我们这种理想，似乎是在打造一个诺亚方舟。其实我还有好多可持续发展的经验没
有说到。比如说另类货币的改革。现在很多国外学者都已经认识到目前过度膨胀的、泡
沫化的国际金融体系是不可能维持的，泡沫早晚要崩溃。那么崩溃之后人们还剩下什么
？我们的财富已经严重地虚拟化了。这难道是我们将来努力的目标吗？一旦这个符号经
济泡沫在某一天吹不下去了，怎么办？现在我们推进人民币国际化，这个我是外行。但
是将来在乡建组织里我要提倡：尽可能用另类货币，不能用就搞另类信用，如记账式的
物物交换。
我力图打造一个至少目前是思想上的诺亚方舟，将来是社会实践中的诺亚方舟。做
自己力所能及的事情，至少让人们了解怎样过可持续的生活。
问：你设想中的社会组织的原理是什么？
温：我们的稻作农业文明有6400年了，单家独户是不能进行稻作农业的。给水、排
水、联户、协调，村社从来就因这种农业生产而发生内部强烈的关联性。大禹治水，采
用疏导的方式，如果不联络各个部落，不进行协调，疏导就不可能取得成功。中国的政
治产生于疏导，产生于联合，不产生于战争。最初的国家形态是通过大禹治水形成的，
为什么能够形成呢？第一，疏导的思想正确；第二，联合的方针正确；第三，德政。忘
我、天下为公。一直到孙中山时代都提倡天下为公，毛泽东也强调为人民服务。今天，
我们照搬过来的一套哲学理念：个体、自私，把这些看成极其合理；从这些派生出一套
伦理学、社会学、经济学，在今天有着13亿人口、将来达到18亿人口的大国里，这样的
理念能带来什么？带来私欲的恶性膨胀和资源环境的破坏。
问：这种做法有推广价值吗？
温：有没有推广价值将来让大家判断。其实，国外很多人都在做另类试验，只不过
没有被介绍进来。中国农民历史上也习惯于合作和互助。我们的很多事情，实际上是“
非不能也，而不为也”。
今朝风流（http://www.zuopai.com)收藏
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ж 有 所 放 弃 而 后 不 弃 ， ж
ж 有 所 不 为 而 终 有 为 。 ж
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※ 来源:·荔园晨风BBS站 bbs.szu.edu.cn·[FROM: 192.168.33.195]
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