考成法实施的效果、影响与局限
评估一项法律实施的效果,欲做到客观、全面、公正,首先当然要看立法的意图是否得到了实现,同时还要看该项法律的实施对其他法律的实施是否起到了促进作用,以及该法律的实施是否具有可持续性。
考成法成功地克服了“姑息之弊”。张居正实施考成法的目标是治理当时十分严重的“姑息之政”,彻底转变官场风气,保证皇帝诏令和国家法律得到切实的贯彻执行。张居正以强力推行考成法,在很短的时间内就收到了显著的效果,主要表现在以下几个方面:第一,维护了中央权威,保证了皇帝诏令的贯彻。实行考成法后,诏令不行的毛病得到了彻底改变。第二,改变了官场风气。第三,提高了行政效率。世、穆两朝实录编纂成功,就是考成法实施取得实效的典型事例,其有关专任、立限和监督的规定正是考成法的运用,因此,张居正说:“此虽纂修一事,而国家用人之理,综核名实之道,实寓于斯。”
考成法的实施保证了改革的成功。整顿吏治并不是改革的最终目的,改革的最终目的是富国强兵。考成法的核心是随事考成,正是通过一件事一件事地督促完成,才使改革一步一步地走向成功。第一,实施考成法扭转了财政困局,为富国强兵奠定了坚实的物质基础。第二,实施考成法推动了其他改革措施的落实。
考成法只能是救时之策,而不是根本之计。张居正将“姑息之政”的种种表现概括为“名与实爽”,将其原因归结为未能综核名实,采取的办法是用考成法综核名实,其实这是有循环论证嫌疑的,原因在于张居正并没有追问造成“姑息之政”的深层原因。如果说“姑息之政”的种种表现是“病症”,名实不符是“病灶”,其深层原因则是“病根”。考成法虽能直指“病灶”,能够收到立竿见影的效果,但也只是“治标”不能“治本”。从“病根”上分析,考成法存在很大的局限。第一,受制于皇权。第二,受制于“祖制”。第三,受制于整个官僚集团。
总之,考成法的成功,是张居正强力推行的结果,而不是广大官僚心悦诚服接受的结果。它与官僚集团的利益、习惯、价值取向等相左,甚至与本朝的治理方式、治理精神不容。因此,张居正去世不久,申时行任首辅时即停止执行考成法,“时行欲收人心,罢居正时所行考成法”。
经验与借鉴
在中国封建王朝的中后期,由于各种社会矛盾集中爆发,特别是官僚主义已成积重难返之势,很难进行全面深入的改革。在长达2000多年的历史长河中,著名的改革仅有宋朝的王安石变法与明朝的张居正改革。王安石变法半途而废,张居正改革却取得了巨大成功,其中的关键就在于张居正通过考成法克服了“姑息之政”,为改革措施的实施提供了重要保证。张居正推行考成法的主要经验值得我们特别重视。第一,考成法的推行有强大的中央权威作保障。第二,考成法本身有一套科学合理的考核办法。人们一般只是注意到考成事例对“三本账簿”的规定,其实事情远没有那么简单。什么是紧要事情,如何计算道里远近,如何起算起止时期,如何判定事情缓急,如何划分新旧官责任,等等,这些都是操作起来必须明确的事项。正是由于考成事例及其补充规定和各部的部例构成了一个合理的体系并在实践中得到不断完善,才使考成法具有了很强的针对性和可操作性。第三,实施法律必须持之以恒地抓好督促落实。考成法要求的“三本账簿”只是稽核的凭据,实质性的措施是“月有考、岁有稽”,要求各不相同,每半年和年终要“类奏汇缴”,即通盘清查到底有多少人完成了事项,有多少人没有完成事项;没有完成任务的到底完成了多少件事项,还剩多少事项没有完成。这种连续的、累积式的稽核方式,正是考成法的精义所在。第四,“信赏必罚”是考成法得以成功的关键。“信赏必罚”是张居正的重要治国理念,也是他制定考成法的初衷,在考成法的实施过程中,除特殊情况外,凡是考成不合格的,都分别给予了处罚,该夺俸的夺俸,该降级的降级,该革职的革职,使百官受到震动,积顽之习骤变。第五,改革必须坚定信心、无所畏惧。第六,整顿吏治必须与其他改革措施紧密结合。当然,考成法自身存在的局限及最终的命运也说明,要解决“姑息之弊”必须全面深化官员管理制度改革。
