□“姑息之弊”,即我们今天所讲的官僚主义。为治理“姑息之弊”,张居正在改革中强力推行考成法。从立法与法律实施的角度,对考成法出台时的吏治状况、考成法的法律渊源和基本内容、考成法的执行情况及执行效果进行全面考察和深入分析,并在此基础上总结可引以为鉴的一些经验教训。
为了挽救封建专制统治,实现富国强兵的目标,张居正在明神宗冲年登基后,以内阁首辅和顾命大臣的身份发动了一场声势浩大的改革运动。他制定并实施了一系列的法律、条例,如考成法、久任法、清丈条例和一条鞭法等。其中考成法旨在通过综核名实转变官场风气,保证其他改革措施得到切实的贯彻实施,是整个改革措施中的关键内容,在整个改革中占举足轻重的地位。
考成法出台时的吏治状况与思想根由
对于当时的官场风气,张居正经常使用“姑息”“因循”“怠玩”“玩愒”“偷玩”“贿政”等词指称,而用得最多的是“姑息”或“姑息之政”。何为“姑息之政”?张居正在他最为重要的几篇政论文献中都有陈述,概括如下:第一,诏令不行,政令不通。第二,有法不遵,有例不循。第三,只有部署,没有督促落实。第四,崇尚空谈,不务实际。第五,推诿扯皮,不负责任。第六,办事拖拉,效率低下。第七,奢靡之风盛行。第八,贿政成风,等等。上述“姑息之弊”的种种表现,与后世所说的官僚主义、形式主义极其相像。“姑息之弊”与官僚主义其实是不同时代对同种官场作风的不同用语。
张居正认为造成“姑息之弊”严重的原因是名实不符。因此,要克服“姑息之政”,他的主张是:“人主之所以驭其臣者,赏罚用舍而已。欲用舍赏罚之当,在于综核名实而已。”针对“姑息之弊”,张居正强力制定并推荐考成法。
考成法的渊源、体系及基本内容
考成法属于行政法。从法律来源的角度分析,考成法的重要来源是《大明会典》的有关规定,但又不是简单地照搬和重申。从法律内容的角度分析,实行考成的诏令由四个部分构成:(1)关于稽核的内容,指皇帝颁发的诏令中有要求复勘、议处、催督查核的事项,特别是关于钱粮及其他紧要的事情。(2)关于稽核的依据,要求各衙门置备三本账簿,一本作为底册,记载对于皇帝批复的章奏,酌量道里远近、事情缓急,定立完成的期限;另外两本作为附簿,记载紧关略节和原定程期,一本送各科备注,一本送内阁查考。(3)关于稽查的时间与方式,每个月,各科要根据账簿进行核查,实行一件,注销一件;每半年,各科要对应完未完的事项进行通查,并提出处理意见。(4)关于监督制度,即规定六部对各抚按官的监督、六科对六部的监督以及内阁对六科的监督。
对比实行考成的诏令与《大明会典》的有关规定,至少有三个大的变化:一是关于稽查章奏的规定,在《大明会典》里归于“六科”项下,显见其职责专属于六科,现在则不仅属于六科,也属于内阁,而且内阁成了最后的监督机关;二是关于考查账簿的规定,相应地由两本变成了三本,其中一个附簿要送内阁;三是对稽核的章奏,原来规定是对所有章奏,现在则根据重要程度进行了区分,目的是为了抓大放小,避免烦扰。前两个变化是根本性的,涉及内阁在国家机构体系中的地位和作用。内阁最初建立的时候只是为皇帝服务的秘书性质的机构,虽然明中叶以后逐渐演变,内阁首辅成为了实际上的宰相,但终究缺乏制度和机制上的保障。实行考成的诏令一出,内阁就在张居正“申明旧章”的幌子下完成了一次华丽的转身。考成法创新之处正在于此。
考成诏令颁布以后,中央各部闻风而动,迅速制定具体规定加以贯彻。其中,有的是各部对涉及本部管理的事务如何实行考成提出具体办法奏准后实施的,这一类可归于事例类;有的是各部直接出台的。总之,张居正在万历元年(1573)十一月以神宗的名义颁行考成诏令以后,又几次出台事例予以补充;考成诏令颁行后,中央各部门见机而作,制定了一系列规定加以贯彻。有关考成的诏令和其他补充性的事例及各部的具体规定有机结合,构成了一个严密的系统,这个系统就是考成法。
考成法的执行情况
考成法旨在保证皇帝诏令的贯彻和中央政府决策的实施,使它们不徒具形式,成为故纸,这就要求考成法自身必须首先得到实施。考成法总体上得到了严格的执行。第一,在张居正当政的十年中,考成法是贯彻始终的,所谓“月有考,岁有稽”的制度得到了严格执行。第二,考成法在执行过程中,除了个别“姑且从宽”的例子,对于应完未完者都给予了处罚。第三,处罚的措施有镌俸、住俸、夺俸、降级甚至革职,是非常严厉的。第四,处罚的对象既有巡抚、巡按、知府、知县即从省到县的地方主官,也有巡青科道、屯田御史、兵备督粮道这类方面大员,可见考成法的适用对象主要是负有总责的各级各类官员。第五,考成法是累积考成,对于稽查出的应完未完事项,处罚当事人以后,仍要再立限完成。第六,违限处罚的决定,基本上是由张居正以皇帝的名义作出的,这虽然不符合现代“罪刑法定”的原则,但在当时背景下,对于树立张居正个人的威信、维护中央的权威是大有裨益的。第七,由于考成法的实施,过限未完的事件总的趋势是在递减。