刘备作为中国历史上少数平民出身的皇帝，与刘邦、刘裕、朱元璋等一样都有着各自的传奇人生。早年的刘备虽然有着皇室宗亲的身份，却也漂泊半生、居无定所，在即将进入知天命之年时终于确立了自身的战略目标，最终实现“三分天下”的构想。刘备集团三分天下中最重要的一步就是对于两川的控制，而刘备集团在入川前后的官僚体系演变也体现了该集团核心理念的转变和自身性质的变化。
一、刘备集团入川前的政治军事形势和官僚体系、组成成员
1、政治、军事形势
赤壁之战后天下三分的形势初步形成，孙、刘、曹三方互相牵制、互相制衡的态势开始显现，任何一家制定的战略、战术和政治手段都需要综合考虑三方的实际情况来具体实行。当刘备集团趁曹操与孙权在南郡激烈争斗时南征并获得了荆南四郡，建立了真正属于自己的根据地。
虽然周瑜在经过血战后取得了南郡，却没有获得更大的实际利益。孙权集团在取得南郡后不仅要防备自北面而来的曹操集团直接的军事压力，还要防备从位于南面的刘备集团带来的隐性威胁。面对这种情况，孙权集团基于“联刘抗曹”的实际需求将南郡让给了刘备，这就是历史上“借荆州”的真正由来。
刘备集团在获取了南郡后，基本占据了荆州的南部各地，在下属的拥立下自领荆州牧，加之刘备早年获得的官职，此时的刘备官职是汉左将军、宜城亭侯、领荆州牧。之后又赢取了孙权之妹，实现了两家的姻亲，巩固了联盟。在这种情况下，刘备集团的下一步战略目标基本确定，就是东联孙权、北抗曹操、西取巴蜀。
2、官僚体系和组成成员
刘备在荆州建立并确定了一套完备的官僚体系。按照当时社会环境的需求和惯例，刘备相继在荆州设置了属官、行政和地方三套相应体系，以实现和贯彻自己对于荆州的管理和统治。刘备设置的属官与东汉末年其他军阀及割据势力的属官并无区别，都是直属于自己的机要机构。
具体官职名称也是一样，以别驾、治中从事等为主。但相应的，刘备的属官并没有相应的具体权力，大多是依附于刘备的个人权力。
此时刘备集团的组成人员成分已经发生了变化，这种变化包括了核心成员和旁属成员。刘备集团最初的成员都是刘备起兵时以及在各地征战中网络的，比如简雍、关羽、张飞、糜竺、糜芳、孙乾、陈震、赵云、陈到、刘琰等，其中核心成员为关羽、张飞和糜竺。关羽、张飞凭借的是过人的军事才能和资历，糜竺则是依靠本家的财富投入和妹妹嫁给刘备的姻亲身份。
当刘备领荆州牧后，无论是为了维持对于荆州地区的统治还是拉拢地方士人集团的需求，对于荆州本土人才的任用就成为了必不可少的手段。于是诸葛亮、庞统、伊籍、向朗、马良、马谡、向宠、黄忠等相继被重用或补充进体系之中。诸葛亮和庞统甚至进入了核心成员，尽管庞统很早就战死了。
二、入川时官僚体系、组成成员的变化及原因
1、入川时刘备集团的人事变化
刘备集团在荆州积攒实力后按照战略目标就要夺取巴蜀，彻底实现“隆中对”中对于三分天下的构想基础。在此需求下刘备积极准备，在建安十六年、公元二一一年时利用刘璋邀请刘备集团抵御汉中张鲁的时机进入西川。刘备为稳定荆州，也为了能顺利夺取西川，对本集团的具体人事做出了重大调整。
刘备在荆州安排了主要核心成员，将关羽、张飞、诸葛亮、赵云等嫡系及荆楚集团的代表统统留在了荆州。这些成员都在被委任军权的同时赋予了地方管理的权力。
关羽“为襄阳太守、荡寇将军，驻江北”，具体负责防备北方的曹操；张飞“为宜都太守、征虏将军…转在南郡”，拱卫荆州的治所；赵云“以为偏将军，领桂阳太守”。特别是诸葛亮，“为军师中郎将，使督零陵、桂阳、长沙三郡，调其赋税，以充军实”。